山與人的那些事 —— 山岳管理與安全的保障

謝佩旻、李卓朗、曾楷傑

【專題記者謝佩旻、李卓朗、曾楷傑綜合報導】台灣山岳眾多，在不到3萬6000平方公里的土地上，共有超過269座海拔3000米以上的高峰，是全球高山密度最高的島嶼之一。因為得天獨厚的自然環境，自二十世紀後期以來，登山便成為許多台灣人從事戶外活動的首選。然而，台灣登山環境現況究竟如何呢？當登山意外來臨，政府將如何提供救援，以避免憾事發生？身為登山者又應該注意什麼，才能夠更加安全的擁抱山林環境，在天地之間一覽台灣的壯麗山景？

台灣瑰麗山景　登山的現況與問題

「有上百座壯麗大山在這座小島上，使得山跟我們是如此親近，這是爬山者的天堂，也是讓我熱愛爬山的原因。」山友Chenny娓娓道來，全世界只有台灣可以看到從亞熱帶到寒帶的植被景觀，加上它是個年齡約六百萬年的年輕島嶼，地形變化劇烈，每座山都有自己鮮明的特色，山頂的景觀更是美不勝收。

攀爬這些高山的難度頗高，除了要先備齊基本的登山裝備如背包、睡袋等，還需準備支撐體力的糧食，及對外聯絡的手機、衛星電話。登山者通常都得揹著20公斤左右的裝備在山上沒日沒夜地行走，因此，登山前得先進行負重練習、行走耐力等訓練。然而，做好這些事前的準備還不夠，登山者還要辦理繁複的入山入園申請手續，才得以進入廣闊的山林。

當要攀登國家公園內的高山時，登山者要向該國家公園管理單位申請入園證；入山證則必須向警政署提出申請，同時要繳交登山計畫書，說明每日的住宿地點及行程；另外，山屋和營地也須事先向國家公園或林務局登記。複雜的行政程序讓許多登山者苦不堪言，山友Chenny坦言，剛開始爬山時，搞不太懂這些程序，後來不斷上網找資料或詢問朋友，申請時才比較得心應手。「我很納悶，那麼多的申請真的有必要嗎？」

儘管登山前的準備就足以讓人忙得焦頭爛額，進入山區後還有更多問題需要面對。去年五月山友李明翰獨自攀登能高哈崙橫斷時不幸墜谷，經過30天終於歷劫歸來。然而，獲救後卻因為一句「台灣搜救品質還有很大進步空間」引發社會各界議論紛紛，同時也讓台灣登山管制與山域救援議題開始受到大眾重視。

註1：甲種入山證用於山地經常管制區，所謂山地經常管制區係指政府為確保山地治安並維護山地居民之利益，依國家安全法施行細則，將部分山地區列為管制區。甲種入山證分為一般及3000公尺以上之高山二種。

註2：乙種入山證用於山地特定管制區，所謂山地特定管制區係指政府為配合地方發展觀光事業，將山地經常管制區中具遊覽價值，且對山地治安無影響的地區，經國防部核定後，列為山地特定管制區。

登山事故頻繁　人力吃緊制度不全

根據民國106年4月份消防月刊的統計，過去十年間共發生了1828件山域事故，受援人數達3662人，其中有211人不幸喪生，平均獲救比例為98.76%。追究山域事故發生的原因，以105年為例，其中迷路占 38％、疾病占 4％、天候因素占 2.1％。觀察數據，大多數人認知的天候、雷擊等自然因素所占比例反而較少，有超過半數的意外是迷路、遲歸、墜谷等因素所致。

在台灣，山域救援主要由各區消防人員負責，然而，由於消防人員業務範圍廣泛，導致大多數基層人員對於山區的熟悉度不足。花蓮縣消防局災害搶救科科長陳秋銘說明，消防員的來源有兩大管道，其一是以消防、救災培訓為主的警察專科學校及警察大學，其二則是經消防員特殊考試進入。除了在南投縣竹山訓練中心為期一至兩周的基本山區訓練，其餘人員皆是分發到各縣市消防區後，才會接觸山域救援訓練。訓練內容主要是加強對管轄範圍內山區路線的熟悉度，並學習正確使用攀岩工具。

此外，南投縣消防局的王科員表示，每日執勤的消防員僅有四到五人，在接獲山域救援通報後，幾乎所有值班的消防員都需出動，甚至還要向其他分隊請求支援。陳秋銘認為，消防員本身工作為輪班制，夜間出勤的機率高，大量工作造成身心壓力。再加上山域救援時間不定，往往需耗費將近一周的時間，容易造成消防人力上的負擔，他說：「我們的專業在火災、水災、地震、救護，不應該包山包海。」

一般山難事故在第一時間會通報所在地的消防局，在獲報後的兩小時內向報案人完成確認工作。意外事件經過證實後，會立即成立區級山難搜救指揮所；並將救援資料傳送相關單位（消防署、中華民國山難救助協會（註3）），再提出要求協助或授權執行搜救任務。山域救援的指揮權主要由消防機關掌控，必要時也會聽從民間搜救人員的專業意見，共同在最短時間搶救失事者。

註3：中華民國山難救助協會，前身是以互助為主的各區山難互助中心，目前在全台共成立北區搜救隊、中區搜救隊以及南區搜救隊等分隊，以倡導安全登山運動，預防山難及山難搜救為宗旨。

消防人員執行山域救援需跋山涉水，過程十分艱辛。　圖／陳秋銘提供

曾參與撰寫《台灣登山史》，現任國立中興大學歷史系助理教授的鄭安睎表示，山難救援分為三部分，包括搜索、救援及送醫。「有的擅長搜索，有的擅長救援，搜的人不一定能夠救得到他，如何搭配一組合適的團隊，就要考驗指揮官的能力和經驗。」陳秋銘也提到：「山區通訊不好，接獲報案時，常常無法研判事故位置」。

因愛子失事於山難而選擇透入面山教育，同時也是山海博崴基金會籌備處創辦人博崴媽媽則認為，政府依據《災害防救法》將全國救災歸屬於消防單位，卻沒有專業訓練的培養與機制。「拿生命去搏命，可想而知，受難者和救難者都是在苦難中求生。」他建議，政府應將消防人員的培訓從警察專科學校獨立出來，成立專門的消防學校，培養機能專業人才。

山區管轄權複雜　增加山難救援困難

除了尚未建立健全且專業的人員培訓方式外，台灣的山地管理與救援並沒有統一的中央單位。由於全台山地面積廣大，跨越多個縣市，且各區山域狀況也大不相同，所以中央並無訂定統一的登山條例計畫，也沒有統一的管轄單位。目前全台灣僅有台中市、南投縣、花蓮縣與苗栗縣有訂定「登山活動管理自治條例」，並交由各縣市消防局主導，在發生山域救援事件時，聯合其他縣市的消防單位與民間救援組織進行救援。

目前台灣的高山管轄單位分屬七個部門，林務局、國家公園、水利署、警政署、教育部、經濟部以及地方政府，而當中牽扯到登山業務的部門為國家公園、警政署與林務局。國家公園負責入園的管制，警政署須確認入山申請者的登山計畫，林務局則負責如自然保留區的進出管理。另外當山難事故發生時，中央與各地方的消防單位將介入處理。如此業務分散、缺乏整合，自然會影響到登山民眾的權益。

由於山域範圍管轄權尚未統一，造成許多登山者資料散布在各個單位，有需要時無法及時互通有無，將延長發生緊急事故時各單位的反應時間，對救援造成不良影響。為了能更快解決山域救援問題，陳秋銘認為政府應成立一個專責的山域管轄單位。「政府人力也很吃緊，但民間有許多比消防員、公部門更厲害的登山高手。我覺得應該由主管機關結合民間，一同來負責山域救援。」他以過去救援案件為例，消防局會徵調民間救難隊協助，協助其更加了解登山知識及山區現況。此外他也提到，在花蓮轄區內，便有超過40座3000公尺以上的高峰，以及兩座國家公園，但目前全台灣卻僅有新北市有山域搜救義勇消防隊單位，期望各縣市主管機關也能比照辦理。

然而，考量執行面上的可能性，登山教育推廣協會理事長張俊卿認為，應由政府在北、中、南東四個分區成立專責救難單位，除了能夠有效率地執行救援任務，也可以減輕一般消防員的工作量。鄭安睎則說：「山難沒有天天發生，台灣的山從北到南那麼廣的山區，每個縣或鄉鎮編組六到八人，這不太可能。」他認為讓較了解地形的民間團體參與搜救，才能加快救援速度。

博崴媽媽則建議台灣仿效澳洲的「州緊急救援服務」（State Emergency Service，SES）機制。SES由分布全國的4萬3000名志願者組成，系統化的協助消防單位處理緊急危難。在各個州或地區皆有單位，在災難發生後，能及時調派人員至現場。新北市山搜義消、高山嚮導詹喬愉則認為，可以借鏡台灣的捐血模式，由衛生署作為主管機關，並雇用少數專職的行政人員，其餘人力則招募志工來補足。

法規限制登山範圍　登山者的想法與建議

山域範圍管轄權未統一除了增加山域救援困難，也會造成登山申請手續複雜，浪費登山者及各個行政單位處理登山申請的時間和精力。此外，各個山區管轄單位會對自身所管理的山域進行管制，比如限定特定山域進入的季節或路線，甚至封山、封路，限制許多山岳和路徑讓登山者無法攀登。以法規明定，更有可能使登山的人受到法律的處罰。以台中市為例，台中市於105年底首先訂定《登山活動管理自治條例》，條例中的第四條「未開放之山域步道禁止進入及自行開闢路徑」，與第六條「登山活動範圍涉及特殊管制山域，應由領隊帶領之」之規範，侷限登山者登山的自由度和能夠前往的山區，若闖入未開放的山區更可能遭到罰鍰（註4）。

註4：根據《國家公園法》第19條「進入生態保護區者，應經國家公園管理處之許可」，違者得處一千元以下罰鍰；若違反各縣市自治條例，將交由各自治條例之規範進行處罰。例如台中市《登山活動管理自治條例》第四條第三款「未開放之山域步道禁止進入及自行開闢路徑。但為避免緊急危難者，不在此限」，得處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰。

稜線兩旁即為深不可測的山谷，登山者必須四肢並用才能安全通過。　圖／山友Chenny提供

曾經歷山難的李明翰表示，目前百岳中有一半的山都被禁止進入，登山者要犯法才能完成百岳，而封路的原因主要是路況不穩。「可能是三、四年前有崩塌不穩，死過人，即使現在已修繕，還是會選擇封閉。」李明翰認為，封路是很容易的事，山路只會越封越多，然而要重新開放卻十分困難。山域政策監督聯盟的成員崔祖鍚表示，大部分登山者很難達成條例要求的程序，而且對於專業登山者來說，這是扼殺登山運動的發展，並且讓他們以前爬過的山都變成不合法的「黑山」。山友Chenny曾攀登過多座百岳，他認為政府應加強登山路線的指示與增建山屋，將山中的人為設施整建得更加完善與安全，而非以法律限制人民入山。

博崴媽媽表示，政府應該將山頭做分級，例如將百岳等高難度的登山路線列為高級山；非百岳但仍得花數天時間攀登的山頭列為中級山；其餘一天之內可往返的郊山列為初級山，不同等級有不同的管理強度。此外，政府也可規定登山者須具備攀登多少座山的經驗，或是有合格登山嚮導的帶領等配套管制方案，而非直接限制民眾進入山區。

當然，法規中也有讓登山者覺得合理的條文，例如台中市「登山活動管理自治條例」即規定民眾入山須辦理登山綜合保險，倘若發生山難急需救援，則搜救費用由保險公司負擔；但如果違反其他規定而導致山難，則需自行負擔整體搜救花費。這種類似「使用者付費」的機制，其實也獲得不少登山者的支持。

詹喬愉從大學時期便開始參與登山社團，目前是新北市山搜義消的一員。　圖／詹喬愉提供

由於時常在國外進行登山運動，詹喬愉對他國的搜救制度也頗為了解。他以尼泊爾為例，登山者必須向保險公司投保，倘若不幸發生意外，由民間搜救公司進行救援，保險公司則負擔搜救上的所有花費。但在台灣，國家基於對人民生命權的保障而負有救護的義務，因此山難發生後，保險中含括的搜救支出，因政府無法向人民收費而形同虛設，因此保險制度除了傷亡事故理賠之外，對登山者的幫助仍有一定侷限。

李明翰則認為，台灣可仿效日本及歐洲等國家，山難的救援費用皆是由民眾自行負擔。他表示，民眾花費少量的金錢購買登山保險，如果發生山難，政府會向民眾索取救援費用，這筆費用便可透過保險金支付，民眾考慮到生命的安危，一般都會依規定購買登山保險。

登山教育的落實　民間與政府共同努力

為了讓登山能夠變得更加安全，除了建構完善救難人才培養制度與釐清山區管轄權之外，登山者自身也應該要精進登山的知識與技能。台灣登山人口眾多，卻在登山知識沒有妥善的推廣下，導致國人普遍缺乏相關知識。登山教育推展協會成立於92年，起初在全國各地推展面山教育，舉辦登山專業人員的培訓，並自行編制各類教材。近年來則和博崴媽媽合作，包括協助台東面山學校的成立，推動PAC（註5）與PBL（註6）在山區的應用等，甚至將海洋教育一同納入，鼓勵民眾接觸自然環境，並傳播正確的戶外運動觀念、知識及技術。

註5：「攜帶型加壓艙」原名為Portable Altitude Chamber，簡稱PAC，是一種模擬下降高度的加壓艙，長約2公尺、重8公斤，利用腳踏幫浦充氣加壓，讓患者在艙內達到高度下降1000公尺以上的效果，可有效治療高山症的發生。

註6：「個人指位無線電示標」原名為Personal Locator Beacon，簡稱PLB，屬一種406MHz緊急無線電示標，它輕巧且易於個人攜帶，民眾於偏遠地區或行動電話涵蓋範圍外從事戶外活動，遇險需要救援時，可即時通報相關搜救單位展開搜救工作。

攜帶型加壓艙簡稱PAC，是一種模擬下降高度的加壓艙，可有效治療高山症的發生。　圖／博崴媽媽提供

面對新知識與新科技，博崴媽媽也表示在推動時曾遇過不少挫折。PAC目前在國內被認定為醫療器材，衛生福利部尚未核准其上市，在台灣尚未普及，但有業者將其申請專利，作為營利工具，辜負了這項器材用來救人的美意，讓她感到十分遺憾。另一方面，PLB在過去礙於法律規範，民眾使用之前需向國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，後簡稱NCC）申請電臺執照，申請程序繁複且需支付執照費用，因此並不普及。

幸好在許多山友及登山、搜救團體的努力之下，NCC放寬其使用限制，PLB設備只要通過國內外型式認證，附上相關資料，民眾便可自行向臺北任務管制中心（Taipei Mission Control Center，TAMCC）登錄註冊使用。但博崴媽媽認為政府的登錄平台手續繁複，人工作業須費時7天，未來還有改善的空間。花蓮縣消防局災害搶救科科長陳秋銘也表示：「目前仍有許多登山者沒有這個知識，希望能加速推廣，讓它能發生真正的功用。」

「要以虔誠的的態度面對高山，才不會忽視危險的環節。」理事長張俊卿說明登山教育的基礎觀念。他認為登山教育之所以不受政府重視，主因為社會對登山的負面印象。加上台灣重視文憑，知識與生活常識的教育在學校裡無法並重，造成登山教育難以被廣泛接受。

對於登山者來說，出發前的準備是極其重要的。詹喬愉提到，現今網路資訊發達，登山者應該上網蒐集資料、規劃路線，平時也須自我訓練，培養求生技能或急救技巧，衡量自身的攀登能力再前往。他說：「如果不幸發生意外，自身也得承擔一部份的後果，因為冒險活動本來就是如此。」鄭安睎則說，登山前需要做的準備包括：為自己擬定登山計劃、多作體能訓練、掌握山徑和留意當天的天氣狀況，並需增加自己野外的醫療知識。他說：「政府雖然無法面面俱到，但已經盡力在做。」如教育部每年都會舉辦大專學生登山安全訓練，也有針對國小學生的山野教育課程，期望登山教育能向下紮根。

山既迷人又危險　除了制度自身也要做好準備

台灣的山地地形占總國土面積的70%以上，是全世界高山密度最高的島嶼之一，但大部分的人都生活在平地，鮮少走入山中，感受大自然之美。依據現今法規，民眾在入山前需要經過重重關卡，過程十分繁瑣。入山後還得面對各種突發狀況，處處充滿著對登山者的考驗，即使如此，高山之美仍舊吸引著無數愛山的人背起行囊，挑戰登頂。倘若不幸遭遇山難，主要是由消防單位及民間救難團隊共同合作負責救援，然而，消防員公務內容龐大，加上人員訓練並非專精於山域搜索，對消防員帶來很大的負擔；從登山者的角度出發，現階段山區人為設備不夠完善，山屋數量也不算充足，用於登山的通訊設備更尚未普及，讓登山者遭遇危險的消息時有所聞。

坐落於雪山主峰旁的翠池，是台灣海拔最高的高山湖泊。　圖／山友Chenny提供

山難的出現是沒有人願意見到的，為了讓登山更加安全，無論是消防機構、民間組織或山友，多數人都認為應該成立專責單位，以解決山域管轄複雜沒有統一的問題。然而，對實行方式的想法卻還未有共識，有人提倡將救難單位分區以因地制宜，有人則認為應由政府另立機構統一管理，在取得共識的路上仍還有不短的路要走。除了追求制度面的完善，登山者自身的精進也是必須的。在登山教育推展協會及登山者的努力下，登山教育已逐漸普及，也有越來越多校園在課程中帶入野外體驗活動。

山對每個人都是公平的，不管登山制度和救難機制再怎麼完善，若是未做好準備就貿然挑戰登山，那將是一件極為危險的事。反之，只要攜帶足夠的裝備、充分了解登山知識並將體力維持在最佳狀態，便能行走於山林之間，享受台灣山巒之美。

新聞來源：政大-大學報