自己的預算自己決定 參與式預算起步走

曾品媛、王若璞、劉俊華、李怡瑤、楊旻蓁、翁芊儒；遊戲製作王暐嵂、陳品良

【專題記者曾品媛、王若璞、劉俊華、李怡瑤、楊旻蓁、翁芊儒綜合報導；遊戲製作王暐嵂、陳品良】「如果我們連周邊事物都沒有關心，那我們要怎麼去關心國家大事，如果我們連60萬的預算都無法討論，我們怎麼去討論6億的預算。」台北海洋技術學院助理教授吳建忠，曾以學者身分協助推動參與式預算，對於公民參與有深刻的體驗。

2014年台灣吹起一股參與式預算旋風，各地紛紛向國外成功經驗取經。各縣市依據不同模式進行實驗，公部門與民眾都在摸索階段，成功案例值得讚揚、失敗案例也有其作為借鏡之處。要如何利用民主的動力借力使力、創造與公部門合作的雙贏局面，是台灣現今需要積極審視的議題。

台灣公民參與協會副理事長林邦文指出，以往公部門在編列預算時大多只參考去年做法，並沒有重新審視居民需求，忽視公民參與。參與式預算打破以往由政府編列預算的模式，由居民集體充分討論而「合成」提案，再由公部門撥出款項。透過培力課程，讓公務員與民眾了解其理念與提案流程，創造出友善、平等的環境。

摸索向前　那些在台灣發芽的參與式預算

2014年台北市長柯文哲上任後推出「公民提案參與式預算」，強調「自己的預算自己參與」。台北市由民政局主辦並與學界合作規劃流程，讓社區居民透過溝通參與市政推動並直接決定政府預算，去年全市共計有172件提案，其中66件通過提案。

台北市目前採用的「完全開放模式」，是所有模式中最開放的，只要是該行政區的居民皆可以自由提案、主題不設限。在「完全開放模式」的討論階段中，會根據提案性質交由相關局處評估，最後由民眾投票出最終方案，預算額度通常在二至三百萬元之間。

參與式預算程序需經過住民大會提案，選出相對可行的的提案進入審議工作坊討論，待提案轉換為計畫書並公開展覽後，再由社區居民票選，交由公部門執行。審議工作坊的目的是媒合政府與居民合作的可能性，依據個案涉及的領域，派出相對應公務員來與民眾討論可行性。一桌承辦一至兩件提案，由掛上顯眼名牌的桌長（公務人員）主持會議進行，與居民同桌討論。

現行台北市參與式預算看似理想、能夠促進公民參與，各行政區也小有成果，但實行至今已有部分問題浮出檯面。

公部門心態不積極　設立專責部門成解方

台北市的參與式預算業務目前由民政局辦理，並無獨立的專責部門。公務人員需要在本來的工作外，花費額外的心力負責住民大會、工作坊等事務，導致部分公務員業務負擔過重，承辦計畫時較不積極。

國立中山大學社會學系副教授萬毓澤提出，從國外的案例來看，參與式預算已變成整體行政單位的一部分，在推動之前，會先進行府內分工、制度上的改造，及充分的公務人員訓練，並建立一個專門的單位全權負責參與式預算的業務。

新作坊團隊成員、國立台灣大學社會系博士後研究員周睦怡提出另一種思考方式。她主張直接在涉及社區業務的政府單位中加入由下而上公民參與的管道，而非另開專責單位進行參與式預算。雖然政府可能需長時間修改組織結構，但調整後，較能一勞永逸的推行提升公民參與的相關政策，實施政策後反彈也會降低很多。

在不改變既有制度的同時，又要快速推行政策內容，另外開一個參與式預算的計劃是較省力的方法。周睦怡表示，「它的取捨是不一樣的，我們也不好說哪一個比較好。」

不過林邦文也發現，公務員與居民對話後，心態漸有改變。「公務員的想法在進步，他們變得有同理心。」在討論時會嘗試站在居民的角度思考，同時居民也能理解公部門的難處。

審議工作坊倉促　跨部門合作不易

一個提案常會牽涉不同政府部門的業務，若不同局處沒有適當的協調與合作，公務員可能會向居民反映，該提案內容可能超出該局處的工作範圍；或須跨部門處理，進而去限制民眾提案的內容，或以可行性低來勸說民眾放棄提案。久而久之，議題易被侷限於社區瑣事，民眾也將不再熱衷參與。

民眾提案內容可能過於理想，而未考慮到執行面是否可行，此時，就需要公部門適時介入給予建議。林邦文舉例，如果有人提案內容違反法律，公部門必須第一時間給予建議、退回處理，避免移送到下階段才遭退回。擔任桌長的公務員，也必須具備專業來判定提案是否可行，但公部門隔一科如隔一山，難免會出現分配錯誤或檢視標準模糊的狀況。萬毓澤認為要解決這樣的問題，要讓職掌權力夠高的公務人員在一開始就積極介入，並協助民眾完整具體可行的提案內容。

此外，審議工作坊的討論過程過於倉促、提案內容不完整，也是目前台北市在施行參與式預算時遇到的考驗。萬毓澤表示，市政府在一開始就讓所有的行政區都進行參與式預算，並沒有考慮到公務人員人手不足的問題，導致工作坊舉辦次數過少、提案規劃也不周全。最後的提案被送到市政機關執行時，也容易被判定為窒礙難行。

公部門欠缺溝通機制　分工不彰影響執行度

由於全面開放的模式不設限、讓民眾天馬行空提案，當提案主題送到縣市政府執行時，會需要各局處的橫向整合。萬毓澤強調，台灣的公務體系已經習慣明確的職務分工，而不習慣單位間的溝通合作，要解決這樣的問題，勢必需要上位者的積極參與、促進水平合作，不然容易造成各部會互踢皮球，拒絕承擔責任。

以協助弱勢求職為例，牽涉到托嬰、職訓、低收入戶等不同局處的業務，國立政治大學公共行政學系教授黃東益表示，「一個案子通過之後，行政部門之間要怎樣去聯繫協調，是蠻大的挑戰。」若行政部門無法解決問題，未來民眾可能對制度失去信心、降低參與意願。

民眾培力不易　公務員興趣缺缺

萬毓澤指出，台北市各行政區的公民參與能量不同，有些區域的居民雖然積極、也有些區域的居民對參與式預算興致缺缺。曾任台北市大安區參與式預算陪伴老師、同時也是國立清華大學社會所助理教授的林祐聖，參與過民眾培力、住民大會、工作坊等流程設計，他指出公民培力可分為正式與非正式，正式培力以課程講授為主，包含解釋審議民主的概念、訓練桌長與主持人；非正式培力則讓民眾直接進入公共討論的場域，學習在政治場合中表達己見。

林祐聖進行培訓有時也會感到氣餒，「區公所可能覺得這不是我要做的事，只是被叫來上課，所以不是非常投入。」直到公務人員體認到自己必須主持住民大會後，才正視課程內容，因此他更強調培訓與實際操作並行的重要性，即便接受課程訓練，仍需要感受真實的會議狀況、實地接觸持有不同意見的民眾。

參與式預算剛開始進入社區，多由里長幫忙宣傳，然而如何擴大民眾參與是一大考驗。台北市當前已結合高中、大學、社區大學辦理培訓課程，希望有更多能量與意見加入討論。此外，黃東益也鼓勵大學中的服務性社團參與社區，為弱勢族群提案，將熱情與社會服務結合，也為社區帶來年輕族群的聲音。

年齡斷層大　青年參與率待提升

縱觀審議工作坊現場，參與討論的社區人士大多是中老年人。林邦文認為，區級的議題性較小，年輕人對社區問題未必有興趣，也不見得願意走入社區。她建議可以在大學開設更多連結當地社區的課程，或開放市級的預算，年輕人會較願意參與。

萬毓澤表示，青年參與率低並不是台灣的特例，國外在嘗試推行參與式預算時，也遇到了類似的狀況。他解釋，會出現這樣的狀況，是因為年輕人的社交場域主要是在網路、職場上，對居住社區的連結普遍較低，萬毓澤認為要強迫年輕人對社區產生認同，進而參與公眾事務是不切實際的想法。

「要讓參與式預算的青年參與率提升，最好的辦法就是去發展跟年輕人切身相關的主題，而不是單方面的批評他們不關注公共事務。」他強調，現在也有許多年輕人對土地正義、環境保護等議題有熱誠，並不一定要侷限於參與式預算的形式，而是要讓人民的聲音可以實際影響政府的決策，才能落實公民參與的中心思想。

「芝加哥模式」： 款項運用彈性高　政黨傾軋成隱憂

有別於台北市採用的全面開放模式，新北市新店區達觀里的參與式預算模式，則由縣市議員撥出部分配合款交由民眾提案，此種模式最早是由芝加哥民主黨市議員J Moore提出，因此又稱「芝加哥模式」。此模式最大的好處為不用透過議會的預算審查，由議員直接撥出款項，金錢的運用彈性相較於其他兩個模式來得高。

議員配合款又稱議員建議款、基層建設小型工程費，是地方政府撥給每位議員的定額經費，議員可以在自己的額度內合理支配與使用，然而，一直以來卻因使用不透明引發爭議。新北市每位議員每年所得配合款更高達1300萬，而這筆經費通常成為議員「綁樁」的工具，除了挹注經費到特定團體收買民意，也沒有經費使用的細目可供查核。

兩年前，新北市議員陳儀君從配合款中拿出60萬，作為新店區達觀里參與式預算經費，雖然比例不高，仍成為立法部門推動參與式預算的先驅，讓配合款運用更具公共性與正當性。

達觀里位於山坡地，22棟住宅中便有21棟住戶受自來水水壓不足所苦。台北海洋技術學院助理教授吳建忠以學者身分受邀協助計劃。他發現發起「自來水供水系統維護費用」提案的居民，家中的自來水供給量沒有問題，顯示民眾還是會願意將一己之私拋開，正視整體社區公共問題。

芝加哥模式看似擁有諸多優勢，但在實際執行的過程中，仍面臨一些挑戰。

參與式預算的推行需要行政與立法部門互相配合，在芝加哥模式中，因行政部門不願意承辦多餘的業務，議員常需要以一己之力承辦長達四、五個月的審議流程；若強求公務員增加工作量，恐有虛應故事的情況發生。萬毓澤指出，芝加哥模式進入到提案階段時，行政部門可能會因黨派不同而為難議員、不願給予幫助。

吳建忠觀察到，儘管新店區並無敵對政黨互相傾軋的問題，但仍有同黨議員倍感壓力而阻撓居民提案。「大家就會問為什麼他可以拿配合款出來但你不行。」吳建忠表示，有議員直接使用自身配合款執行民眾在住民大會的提案內容，並說服民眾撤案、退出冗長的審議過程，顯示在此議題上，不僅敵對黨派、同黨議員也存在競爭關係。

建立共同情感　文化部實驗計畫凝聚社區力量

除了縣市層級的參與式預算外，文化部於2016年啟動「推展公民審議與參與式預算實驗計畫」，以長達20年的「社區總體營造」成果作為基石，在全台六個社區發展參與式預算，期望由下而上凝聚公民力量。

在104年文化部參與式預算實驗計劃中擔任中區助理的蘇祐磊認為，參與式預算的目的在於打破社區長久以來既定的權力結構，「不是由很會寫計畫或掌握資源的人帶領，而是回到最原始的公民參與精神，讓社區居民自主決定社區未來的發展。

計畫實行已一年，文化部委託團體「新作坊」在埔里眉溪部落獲得良好成果。他們表示，此個案之所以能成功，關鍵在於在地居民自主地參與公共事務。

蘇祐磊指出，眉溪部落的居民原先視參與式預算為另一個撒錢政策、認為提案是少數人的權利，也因為交通不便的問題，擔心實際執行成效不彰。里長則對民眾是否具備識讀能力存有疑慮，要求轄下各鄰長直接找人提案，但此作法有失參與式預算由公民自發參與的初衷。

新作坊透過與居民建立與雙邊信任關係、以情感連結凝聚認同感，來增加居民的參與動機。歷經半年的推動，部分居民抱持聯絡感情的心態參加會議，但過程中也被討論的氣氛渲染，場面逐漸熱絡。近五十人的會議，居民組成多元，學歷從不識字到研究所，年齡從大學剛畢業到九十幾歲。「從參與式精神來看，原本沒有在參加社區事務的人來參加，從這一點來看是成功的。

參與式預算讓原先較不關心公共議題的民眾願意走入會議、參與討論。在傳統社區，以往掌握資源都是同一群人，即使投注新資源，仍是複製舊有權力結構。「我們希望能翻轉這樣的權力關係或階級。」

住民大會後未進入審議工作坊，是文化部的參與式預算計劃不足之處。其中最大的原因，是該計畫預算僅十萬元，無法支持工作坊程序，讓政府、專業人士參與修改建議。文化部的計畫重點在於培養社區參與的意識、協助團隊、甚至公部門的培力，成立審議工作坊雖非現階段計畫重心，但在未來仍需與住民大會的提案內容並重，才能讓提案內容更完善、更具執行力。

上而下易淪為做政績　民眾自發參與成關鍵

除了地方縣市個別遇到的問題外，台灣在發展參與式預算時，也碰到共通的問題。

目前台北市、台中市的模式都是基於首長意願推動，再邀請學者來主持、規劃程序、培訓等。周睦怡提醒，會議數量、培訓人次、認證人數，都不一定代表實際達到的成效。發展參與式預算需要耗費長時間培養公民意識，而非制式的核可標準以及短期的訓練可以達成。

除了政府的培訓與推行，民眾是否自發性投入參與式預算才是最重要的課題。蘇祐磊直言，「有些區是玩假的，想辦法在期限內完成、達標。」例如過場式的開住民大會、徵求提案，藉以達成績效。倘若由上而下的推力不再，又缺少下而上的公民參與能量，參與式預算無法持久。

參與式預算推行至今已有兩年，吳建忠認為，「這是一個很好的總結時間。」是時候停下腳步檢視施行成效，修正過去的不足之處。「像紐約市盡可能邀請弱勢族群來參加，他們的定位就很清楚。」台灣需想清楚自身辦理參與式預算的定位，而不只是跟風，否則當政治人物下台，容易面臨人走茶涼的局面。

政策延續待法制化　推動不單靠政府

林祐聖指出，目前尚未有任何國家將參與式預算法制化，政策能否延續根據當政者意志而定，也經常隨政權轉換而消逝。此外，參與式預算先提列預算、再討論花費項目的流程，不同於傳統議會或行政部門審查制定預算的方式，容易遭到多數政治人物反對。

「這是柯文哲競選時提出，下一屆換人會不會就沒了？」林邦文指出，有必要將參與式預算法制化，設立專責機構，每年提供固定的預算由民眾自行規劃。關於參與式預算法制化的理想方式，萬毓澤認為不應用過於繁複的規範限制了發展彈性。「最好的方法是規定每年縣市政府的預算當中，要有一定的比例撥給參與式預算，確保它能夠穩定執行。

參與式預算的初衷是讓公民自發地關心公共事務，共同參與市政的推動、補足代議式民主的不足。「這條路是很漫長的。」吳建忠表示，政府及學者要先有足夠的耐心長期陪伴計畫進行，從小處著手，才能打造審議式民主的基石。

新聞來源：政大-大學報