劉信秀、涂葦慈、蕭佳宜、徐佳渝、黃郁期
【專題記者劉信秀、涂葦慈、蕭佳宜、徐佳渝、黃郁期綜合報導】「我小時候每天從羅東騎腳踏車到宜蘭，十公里的距離中看不到幾棟房子，整個路上都是漠漠水田，非常美麗。」從小在宜蘭長大的李寶蓮，娓娓道出兒時的家鄉印象。然而，隨著西元2006年雪山隧道（後簡稱雪隧）通車，廣闊的農地出現各形各色、高矮不一的建築物，宜蘭縣成為全台灣農舍數量最多且密度最高的城市。一幢幢農舍深嵌在綠油油的農田間，成為宜蘭地區既和諧又衝突的景象。
宜蘭農舍林立 遼闊水田景緻不再
根據宜蘭縣政府統計，2016年宜蘭縣已有8484棟農舍，和2006年雪隧開通時的2611棟相比，十年間農舍數量成長超過兩倍。「有些朋友兩三年會來（宜蘭）一次，不管是國內還是國外的，經常都找不到我家在哪裡，都說『又跟上次都不一樣了』。」在宜蘭從事友善耕作近二十年的賴青松觀察，雪隧開通後，他的田地周圍逐漸矗立許多農舍，過去一覽無遺的水田景象不復從前。
監察院在2018年「宜蘭農舍案調查報告」中指出，2017年宜蘭縣農牧戶口數僅有2萬8123戶，2000至2018年間卻核發高達6138件農舍使用執照，相較於彰化、雲林等農業大縣，農牧戶口數雖都超過七萬人，農舍使用執照數卻只有3000件以下。種種數據顯示宜蘭地區農舍氾濫，已是不爭的事實。農舍不僅使原本廣闊的農地景觀變得支離破碎，更影響當地農民的生活，並汙染生態環境。
瓦礫入田廢水入渠 農舍影響農業與生態
「田裏頭剛開始我看到這些東西真的非常生氣餒！你蓋房子已經擋到我的陽光，我已經很不愉快了，只有四個字嘛以鄰為壑，你不要的東西通通往田裡丟，田裡是垃圾堆置場嗎？」談及自己最重視的農地因鄰地興建農舍備受影響，賴青松難掩激動情緒。他指出工人興建農舍時，常將鋼釘、磁磚、鋼板模等建材棄置於鄰近農田。然而，農人習慣打赤腳行走於田地間，若不慎踩到廢棄物，恐有安全疑慮，「我只要一靠近農舍、我就會心裡先自我警戒。穿雨鞋、下田戴手套，田裡會摸出甚麼都不一定。垃圾袋啦、各式各樣水管啦……。」
「農舍蓋起來之後，你住進去的人總是要洗澡、洗碗、煮飯吧？這些水怎麼辦？一定是往外排。」宜蘭在地青年農夫方子維提出，農舍興建後排放的廢水，也是問題之一。他解釋，農舍排出的廢水，可能經由上游渠道流入下游農地，連帶影響食安。守護宜蘭工作坊創辦人李寶蓮也提到，長期下來，家庭廢水造成的汙染，可能與噴灑農藥一樣可觀，「農人打藥並不是每天打喔，他是有病蟲害、有必要的時候才打。可是汙水這件事情，他是無時無刻、每天都在排，而且會隨著農舍數量增多，我們的灌溉水質就一定會受影響。」
此外，方子維也嘗試以生態角度，分析農舍林立對農地環境造成的影響。他說明，常見的田地水鳥，會啄食害蟲，並在田中排泄，使農田更加肥沃，維持田間生態的平衡。方子維進而指出，「當一片土地是完整的，中間長出了一個房子，這個房子你從生態角度來講，水鳥看到有一個東西在那，他就不來這。」建築物興建對自然生態的衝擊，不容忽視，但對渴望到宜蘭體驗田園生活的民眾而言，追求生活品質與維護生態環境，恐怕難以兩全。
鐵製鷹架環繞尚未興建完成的建物，混雜泥土、石頭及各種塑料的廢物堆置於田間。 圖／涂葦慈攝
農舍取得規範寬鬆 民眾為田園夢大興農舍
根據《農業用地興建農舍辦法》規定，欲興建農舍者須先取得農民身分（註1），且持有土地面積不得小於0.25公頃。法律也明定，為了保護農業生產環境，每人名下僅能擁有一戶農舍，面積不得超過農地總面積的百分之十，其餘百分之九十，須為完整農業用地。在宜蘭地區務農近十年的曾文昌坦言，取得農民身份並不困難，再者，非農民身份者若想擁有農舍，還能透過老農配建（註2）管道，或向持有農舍使用執照超過五年者購買（註3）。
「住農舍的話就變成說，他可以去規劃他的想法，比如說想要養狗、做車庫，或者是想要種種東西，他可以去圓一個農夫的想法。」宜蘭地區不動產業者張雅音分析，許多民眾之所以購買宜蘭農舍，是期望能自主設計居住空間，藉此追求較好的居住品質，並實現田園生活的夢想。宜蘭縣員山鄉員山社區發展協會理事長陳勝樂表示，許多宜蘭人年輕時前往台北發展，退休返鄉後欲購買農舍，改善家人的生活與居住環境，「身為一個農民的孩子，你會想讓爸媽過好一點的生活，這是天經地義的。」
「我們這邊離台北太近了，有點像後花園。早期從台北下來買的話，很便宜，一千多萬就很漂亮很大間。」張雅音補充，地價和交通成為外地民眾購買宜蘭農地和農舍的主因，再加上規範較為寬鬆，造成農舍數量過多，最終成為有心人士哄抬地價的手段。
（註1）農民身分：根據現行法律，只要申請人擁有農保、第三類健保或繳交實際從農計畫等三個證明中任一項，便符合農民身分。（註2）老農配建：2000年1月28日《農業發展條例》修正前，農民所持有的農地適用舊法規，不論土地面積大小皆可興建農舍。因此買方可購買老農農地，並以老農名義申請建照及農舍使用執照，待取得執照後再進行所有權移轉。
（註3）持有農舍超過五年者：買方須向一般農民購買農地，並以農民名義申請建照及農舍使用執照，待取得農舍使用執照滿五年後再進行所有權移轉。
農舍引炒地風氣 農田頻繁過戶成亂象
「都會區大量人口想要來宜蘭圓一個田園夢，就蓋了豪華別墅起來，那漸漸地這個成為趨勢之後，房仲當然就起來了，地價就被炒起來了。」方子維無奈地說道。「農地如果只是農作物在移轉，其實根本沒有獲利，如果農地是做農業使用的時候，他基本上幾乎沒有什麼炒作空間可言。」國立政治大學地政學系助理教授戴秀雄說明，作為農業用途的農地並無法在轉售中獲利，然而農舍為原有土地帶來的附加價值不一，許多人便藉由交易，從中獲取利益。
宜蘭縣農地買賣交易頻繁，經過農田時，更可以看到用兩根木架支撐的農地出售看板。 圖／劉信秀攝
根據2018年宜蘭縣宜蘭地政事務所統計，購買宜蘭一公頃的農地至少須3600萬元新台幣以上，「那個地價是務農的人買不起的，這個也會引誘很多在務農的人，把他的農地賣掉，因為獲利太大。」李寶蓮坦言，務農收入並不可觀，居高不下的地價吸引部分農民將田地售出，導致農地交易頻繁。
政策頻改致地價擺盪 農舍興建數量下降
近年來，宜蘭農舍成長數量已漸趨緩，2018年宜蘭縣縣政統計通報指出，農舍核發使用執照已自2014年的674件，逐年遞減至2017年的194件。而農舍興建數量下降的關鍵，在於搖擺不定的政策方向，以及政策改變引發的土地價值波動。
2015年行政院農業委員會（後簡稱農委會）函釋地方政府「興建農舍經營計畫書」，規定農舍應「臨界臨路」，該政策在時任宜蘭縣縣長林聰賢推動下，抑制竄升的農舍交易量及衍伸問題。「跟風水有關，它要蓋在（田）中間，前面兩排龍柏，還要有停車場，後面有風水池、生態池，種荷花養鯉魚，這才是豪華農舍啊！」前宜蘭縣農業處處長楊文全坦言，購買農舍者大多重視風水，因此「臨界臨路」的規範，有效降低民眾興建豪華農舍的意願。有鑑於違規農舍遍布，2017年繼任宜蘭縣代理縣長吳澤成，在其任期內拆除三棟分別位於礁溪鄉、員山鄉及五結鄉的重大違規農舍，試圖解決農舍數量濫長問題。
楊文全分享擔任宜蘭縣農業處處長，經手宜蘭農舍議題的經歷，當談到農舍問題該如何解決時，語氣盡是無奈。 圖／徐佳渝攝
然而，後上任的代理縣長陳金德，於2018年訂定「宜蘭縣農業用地申請興建農舍審查作業要點」，放寬農委會規定，使農舍興建的位置不再須臨界臨路。此舉不僅放寬農舍規定，更讓原本已經低迷的農舍市場死灰復燃。今年（2019年）3月農委會擬修訂《農業用地興建農舍辦法》，將「臨界臨路」規範，提升至中央法律位階，以嚴加控管農舍的興建。農舍規範朝令夕改，使土地價值捉摸不定，導致新建農舍數量減緩。
田園生活不若想像 農舍屋主與在地居民難和平共存
「我從小就是看著宜蘭的水田長大，而這樣的農村地景啊，其實對我一輩子影響都蠻大的，我也很懷念我小時候宜蘭的樣貌 。」李寶蓮道出宜蘭地景改變對自己帶來的衝擊和失落。宜蘭農舍氾濫造成的傷害，似乎無法隨著農舍增長量的減緩而復原。
自小在宜蘭長大的石學儒，赴台北求學前，和務農的家人居住在宜蘭一幢農舍裡，將近19年。他觀察到雪隧落成後三四年間，自家附近方圓一公里內，多了五棟用途不一且非農用的農舍。而石學儒小時熟悉的田園景緻，也隨著越來越多農舍的出現逐漸不如往昔。「有點可惜，農舍代表當地的經濟有在發展，但就人文社會的背景來看農舍，我認為過多農舍為鄉村注入了太多文明，破壞鄉村原有的風情，映入我眼中的風景不再那麼舒適。」石學儒感嘆。
三層樓裝潢典雅的農舍和農地比鄰而居，和一旁鮮綠的農作物相比，顯得格外突兀。 圖／黃郁期攝
自農舍如雨後春筍般矗立於宜蘭田野間，除地景不復以往，在地居民的日常也有所變化。方子維表示，宜蘭農舍大多無人常住，表面看似燈火通明，實際只是屋主為防止竊盜發生所採取的因應措施，「我會覺得就算有人回來，好像也不太真的跟這個村子裏面的人去打招呼，就自己也會懷疑為什麼現在的農村變這樣，關係不是這麼地親近、會有點疏離。」
穿著阿公輩在早期最受歡迎的穿搭，方子維道出他對宜蘭農地的感情，並大方分享這幾年來的耕種經驗。 圖／徐佳渝攝
「早期的人他們買的時候，都買很大間很漂亮，可能當成度假用，偶爾來一下，可是等他一個禮拜、兩個禮拜來的時候，那個草都長很高，很麻煩顧。」張雅音表示，不少屋主購買農舍後並不會常住，也不清楚如何照顧農地。此外，屋主對農業生活瞭解不足，易產生錯誤認知，曾文昌舉例，「像我之前有一個朋友，他搬來宜蘭，才發現原來農田是會噴農藥，就覺得怎麼會噴農藥，可是我就說你住在農業區裡面當然是噴農藥。」
曾文昌提到，農民早起耕作的作息，常影響以度假為目的、居住於農舍中的民眾，雙方甚至可能產生衝突，「他（屋主）就會覺得說，你們幹嘛那麼早起床？你噴肥機很大聲，你為什麼那麼早噴？你不能十點再噴嗎？」賴青松也補充，農舍屋主常受農用機具影響生活而感到不滿，「他會叫你這個曳引機不能停在這邊，這個馬路都是泥巴，這樣很骯髒啊！」
曾文昌憶起朋友住進農舍時的狀況，坦言農地生活並不如外地人想像般容易。 圖／劉信秀攝
「農夫的生活是跟他工作連在一起，他需要有地方洗菜、包水果甚至堆飼料，那偶爾會跑出兩隻老鼠……。」賴青松道出農舍存在的意義，正是因為農民的工作與生活密不可分。石學儒也回憶，「我印象中，在我家附近的務農者主要的交通工具都是腳踏車或雙腳。」他提到家中長輩的務農日常，經常離不開農舍，「農舍也象徵務農者與這塊地的一種聯繫，像是務農者已經在此生根了一樣。」
政大地政系教授賴宗裕提到，《農業發展條例》（後簡稱《農發條例》）開放興建農舍的初衷，是將其認定為「農業生產不可分離的設施」，農民可放置農用機具，便利務農。然而，放眼望去，今日散落在蘭陽平原上的水泥建築，已背離當年《農發條例》第18條（註4）開放農地興建農舍的立法意旨。而農舍屋主與農民截然不同的生活型態，更使雙方無法在同一片土地上和平共存。
（註4）：《農業發展條例》第18條明定，取得農業用地之農民，經直轄市或縣 （市） 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。
賴青松始終力守農地農用的原則，認為農民的工作、生活與農舍密不可分。 圖／黃郁期攝
兼顧國土計畫與居住品質 學者盼集中農舍復土地機能
「從嚴格的角度來看的話，耕地讓你能蓋房子本來就是一件不應該的事情。」戴秀雄表示，此舉打破政府的國土規劃權，內政部營建署訂定國土計畫，明確區分農業用地和住宅區，目的在於限制個人對土地的支配權。居住區以生活機能為考量，產業用地則因存在汙染或噪音問題，須與居住區隔離，避免不同使用性質的土地相互干擾。
土地使用分區與航空影像之疊圖。黃綠色區域為農牧用地，紅色區域為建築用地。圖中地點為宜蘭縣員山鄉深溝村附近，明顯可見許多農舍建築位於黃綠色農牧用地上。 圖片來源／國土規劃地理資訊圖台
「其實在絕大部分國家包含英國、德國、荷蘭、法國鄉村，你會看到耕作區不會有零星的房子，頂多是放農具的地方。」戴秀雄以德國為例，說明當地農業用地及住宅用地分野相當明顯。「除非是在做國土計畫之前你就在那，否則就算你有多餘人口超出原本房子負荷，你都不能加蓋，你要自己去想辦法找到住宅用地住。」他提到，台灣的國土計畫起步晚於德國，《農發條例》第18條又開放耕地可興建農舍，導致以住宅功能為主的農舍散布在田野中。
宜蘭的建築散布於農田間，德國鄉村的建築有明顯的分區規劃，不隨意散落在農田之中。上圖地點位於宜蘭縣員山鄉深溝村附近，下圖地點位於德國巴伐利亞自由邦（Freistaat Bayern）的韋亞恩（Weyarn）附近。
戴秀雄認為，抑制農舍濫長的根本之道，在於直接廢除《農發條例》第18條，禁止人民在農地興建農舍。「不廢除的話，我想國土計畫再努力大家都沒用，你沒有辦法說人家不合法，然後人家要申請農舍，你憑什麼不准？」他也建議，應參考國外鄉村的國土計畫，將重視居住品質需求者集中安排居住，發展「農村聚落」。他提到：「如果農村聚落發展完善，那你房子要蓋多漂亮，我覺得都再說。重點是（農舍）不要無規劃性的、無整體性亂散。」農村聚落的發展，將能恢復農業區的完整機能，並兼顧重視居住品質者的需求。
「農村不能沒有農業，可是它也不是只有農業。」
宜蘭農村地區矗立大量非農用農舍已成事實，但方子維堅信，「農村不能沒有農業，可是它也不是只有農業，每個人生活在這裡，有一個平衡在吧！」即便在農村，居民從事產業依然多元，除務農業，也不乏仰賴畜牧、工程維生的民眾定居。蘭陽平原上，種下秧苗與種下夢想的人們各自生活，「我不會責怪他們。」就如石學儒所言，包容或許是讓眾人在這片土地上和諧共處的良方。
新聞來源：政大-大學報
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