賴怡忠 / 台北市
彭斯演講代表重大政策宣示
美國副總統彭斯（Michael Pence）於10月4日在哈德遜研究所（Hudson Institute）發表美國對中政策的重大演說，對中國的強硬前所未見。因為其標題是對中政策演說，代表這不是針對最近美中關係的短期事件的態度發言，而是長期政策的立場宣示。川普總統於9月26日聯合國演講提到中國在干涉美國選舉時，就預告了這個演說，10月3日美國國安會更以資深官員先向華府媒體吹風送信，預告這是重大宣示，顯見彭斯的發言與其是保守福音派基督人事的立場無關，而是以副總統身分的重大政策宣示。
彭斯的演說表示美國冷戰結束後的對中政策是認為中國不可避免的會成為自由國家，在這個樂觀的基礎上美國對中國敞開大門，希望中國的自由可以蔓延到不限於經濟的各領域，但是這個希望落空，中國不僅未遵守自由貿易的基本規範，也向外進行軍事擴張、對美發動經濟侵略、並運用美國提供的科技對內形成無以倫比的監視國家，還對美國內部發動分化鬥爭與政治干涉。彭斯攻擊過去的政府忽視中國的行動，甚至在很多情況下還助長中國的行動，但彭斯宣布，這樣的日子已經結束，美國會堅定地捍衛身價值與美國人民的利益，並與從薩摩亞到印度整個地區分享美國價值觀的國家建立更牢固的新紐帶，美國不會被嚇倒，也不會退縮。
從內容來說，這個演說類似討伐檄文，標誌了美國對中政策的巨大轉向，與1972年美國打開與中交往的作為可以比擬。但彭斯的演說又不是空穴來風，從去年底發表的國家安全戰略就有類似宣示，這份針對中國政策的演說則是在國安戰略的基礎上，進一步明確定調美國未來與中國的關係。
台海爭議從統獨爭論變成價值對決
這份演說有兩段提到台灣，一處談及中國拔除台灣邦交國會危及台海穩定，並說擁抱民主的台灣可做中國人未來的發展典範，另一處抨擊中國意圖對國際與美國企業施加荒謬的政治要求。因此與台灣相關的篇幅不算太少。
由於彭斯演說指責中共領導者不願給與中國人民自由，還提到台灣民主可以是中國未來發展的典範，這意味著台海爭議從統獨論爭變成價值對決。一邊是支持由民主的台灣，另一邊是獨裁極權專制的共黨政權。美國支持台灣反對中共兼併，其意義就在於保存民主體制不要被獨裁政權消滅，不再是單純的美國反對中國以軍事方式統一台灣。這樣的政策轉變意義極為深遠。
後冷戰時代美國的台海政策是維持和平與穩定，美國對於台灣與中國是統是獨沒有意見，強調過程需要和平，台灣的未來也要兩岸人民都可以接受，美國固然不會承認中華人民共和國對台灣的主權，但也同樣不支持台獨（雖然不反對）等。針對九十年代台灣民主化後產生的台灣意識與自決訴求，當時美國政策界擔心這會動搖其一中政策的根本，因為一中政策出台時，在台灣執政的國民黨與中國共產黨都接受台灣是中國的一部分，但對誰代表中國有不同意見。這個兩岸一中的默契在台灣民主化後被嚴厲挑戰，這個挑戰復因台灣民主轉型使其訴求更具正當性，但美國政策圈基於安全管理依舊堅持一中，並嚴格要求台灣不挑戰一中政策。
為此美國設計出另一種做法，亦即「台灣不獨換取中國不武」的「不獨不武、雙重嚇阻」，還擔心美國的對台支持會被台灣濫用，因此當問到美國是否會協防台灣時，克林頓政府官員發明一個「戰略模糊 」（Strategic Ambiguity）的怪異主張。認為即便有《台灣關係法》，但是美國協防台灣不是自動給予的空白支票，而要看狀況而定。美國也反對任何一方改變現狀。
這些看似平衡的作為，實際上卻使中國取得對現狀的定義權，因為只要中國不攻打台灣，中國就遵守其對維持台海現狀的承諾，但台灣卻被施加種種對其政治行動的限制。這個限制在於避免被中國解讀為向獨立與改變現狀，這又給中國一個新的權力，意即中國取得了何謂台灣獨立的定義權。
當台海議題開始從兩岸的統獨爭議轉為兩種價值與政治體制的對決後，維持現狀的意義就不再是維持中國不武的現狀，而是要維持台灣民主可以繁榮發展的現狀，因為這是中國未來可以走的方向，也正因如此，台灣會遭受來自中國更進一步的銳實力與國際封鎖戰的攻擊。
當台海危機成為價值對決後，不獨不武與戰略模糊等管控技術就會變得毫無意義。因為這兩者都是進行台海維和與危機管理的作為，本質上是要台灣犧牲民主以迎合中國不武，或是把民主台灣與獨裁中國放在同樣的道德天平上。後者在台灣面對中國的攻擊時，使美國可以基於現實利益考慮而有不幫忙台灣的選項。但當台海問題是價值對決時，保衛台灣民主的優先性就會顯著提高。
支持台灣反對中國霸凌是美國國益的政策意涵
彭斯的演講把中國拿掉台灣邦交國的行為視為破壞台海的和平與穩定，這是過去美國從未表達過的立場。畢竟過去美國對於台灣被拔除邦交國的反應是不評論，因為美國也與台灣維持非邦交關係，嚴格來說，當自己都與台灣沒邦交且與中國建交後，是沒什麼立場要求別的國家不能與中國建交的。但現在美國開始對台灣邦交被拔除的現況表達意見了，而且將其與台海穩定連繫在一起，暗示著台灣邦交的維繫是美國國家利益的一部分。
台灣邦交的維持是美國國益的一部分，這句話顯然是說給中國聽的。一方面是要中國不要再拔除台灣的邦交國，否則這會影響美中關係。但另一方面，這也顯示美國認為中國拔除台灣邦交國背後有著剷除美國影響力的因素在內。
台灣現有邦交的大宗是在南太平洋與中美洲加勒比海，都是美國視為最重要的戰略後院。前者是美國前進亞洲的重要據點，特別是從夏威夷到第一島鏈這麼大塊的廣袤海洋，沒有這些群島國為其戰略支撐，美國是無法維持在東亞的軍事與經濟存在。後者則是美國的後院，臥榻之旁豈容敵人酣睡！
美國開始高度關注中國拔除台灣邦交國是從去年巴拿馬斷交開始，不僅巴拿馬運河是美國展開兩洋戰略調整的重要操控點，也是聯繫南北美洲的門戶。但習近平在去年與川普的佛州莊園會後不到一個月就硬取巴拿馬。據說這個命令是習近平從佛州莊園會結束後在北京親自下達，一方面習近平認為美國內部混亂異常，二方面習近平也要以此測試美國的反應能力。據說美國的反應較中方預期還要「正面」，中美關係沒因為巴拿馬事件有任何影響，博明（ Matt Pottinger ）還代表美國去杭州參加一帶一路峰會，七月依舊展開佛州莊園會四項高級別對話之一的中美經濟對話。
是否中方因此得到川普政府十分混亂，川普本人也對台灣沒興趣，所以拔除包括中美洲在內的邦交國對中美關係影響不大的結論，我們不得而知，但北京此舉並沒有逃過美方的注意，只是當時不說而已。美國應該發現中國透過這些作為一方面懲罰台灣，同時在拉美地區延伸其影響力，已在美國後院建構一個中國可以牽制美國西向太平洋的戰略環境。
中國在今年五月與八月連續奪取加勒比海的多明尼加，以及瓜宏薩鐵三角之一的薩爾瓦多等這兩個台灣邦交國，成為壓倒駱駝的最後兩根稻草。美國認為中國的布局強度已經大到不能被忽視。在薩國與台灣斷交前夕，美國大使就對薩爾瓦多的中國經濟特區計畫對薩國提出美方的警告，但依舊沒用。面對現在極為混亂的尼加拉瓜，薩爾瓦多一旦淪為中方的勢力範圍，曾是美軍中央司令部所在地的宏都拉斯就會十分危殆。
特別在此時還出現中國以降低觀光客壓迫南太島國帛琉與其建交，澳大利亞又發現中國在萬那杜打造疑似海軍基地的神秘港口計畫，以及中國要為所羅門群島建造海底光纖網路等作為。中國逼迫與其建交的帛琉位置相當接近關島，而中國的萬那杜與索羅門群島計畫一旦完成，就會建構一條南北向切向澳洲的戰略連線，牽制在澳洲達爾文港的美軍進出。從其建交壓力的路線圖看來，中國現在是透過建交來破壞美國與太平洋的聯繫，實現其將美國逐出夏威夷以西的構想。這些作為使得華府也重新估計維繫台灣邦交國對美國的戰略價值。
彭斯的演講可以看出，七月底美國召回與中國建交的三個拉美國家大使（巴拿馬、薩爾瓦多、多明尼加）之作為並不是一時興起，彭斯演說預示了未來可能會有進一步行動，台美雙方在邦交國議題可能會有更多協調，甚至不排除會有新的作為。
一中政策不會放棄，但會有鬆綁與調整
這麼大的變化，對中國這麼強硬，且可能其對抗會長期化，這不禁使人猜想，是否美國會放棄其一中政策呢？但從彭斯說再度重申美國一中政策的內涵來看，答案應該是否定的。美國不會放棄一中政策，但可能就一中政策的內容釋出新的解釋，對一中政策的鬆綁與調整應該是大勢所趨。
今年美國國會陸續通過與提出台灣旅行法、新版國防授權法、台北法案、亞洲再保證法案等。固然美國會提出友台法案不是新鮮事，但重要的是這些法案並沒有被行政部門擋下或提出質疑。台灣旅行法與國防授權法還被總統簽署生效。七月下旬的宗教自由會議，美國也邀請台灣部長級人士參與，甚至十月底在美國海軍官校舉行的台美國防工業會議，也傳出有邀請我國防部長出席。在台灣舉行的公開論壇，開始有美國現任官員與會。如果再加上不對外公開的台美部長級會面，軍購案採用即送即審（ de-bundling ）模式，美台關係現在的密切程度實非外人所能想像。
這些都指向美國對於一中政策會朝向更寬廣，更具彈性處理的方式前進。一些過去的限制會被打消，訪台官員的層級、次數與公開程度會更大，合作項目也會更為繁多，美國也會更願意與台灣分享其資源並展開必要的協調。
對於中國對台美的銳實力操作，可能在未來會逐漸出現台北與華府的協調作為，甚至不排除出現多國合作的情形。軍事合作的能量與項目也會增加，但相對的，台灣的內部安全查核之要求也會更多，與要求被落實。雖然台美直接建交機會不高（這意味著美國直接放棄一中政策，而不是調整與鬆綁一中政策），但台美關係可能會朝向尚未建交前的兩國關係發展，其釋放的空間就無限寬廣。
在這樣的大環境下，重點反而不是急著推動公投獨立，而是先鞏固現在一下子釋放出的多重外交空間，以創意作為強化台灣的國際支持能量，並以具體的合作項目擴大台灣的國際存在感與政經實力。畢竟獲得國際承認與支持的公投獨立才是有效與可永續的獨立。這方面會更需要台灣發揮巧實力（ Smart Power ）。
在美中爭論持守中立以保護台灣的謬論可以休矣
當彭斯以副總統之姿對美國的對中政策提出這麼清楚的定調，國內還是有一群人主張台灣應該在美中競爭中保持等距，美國的對台支持不一定是好事，中國的對台壓力不一定都是惡意，呼籲台灣要謹慎自持，不要見獵心喜。
不要見獵心喜是對的，但上述的說法根本就是活生生的自虐邏輯。宣稱要併吞台灣，以軍事手段威脅台灣，在國際上以實質手段封鎖台灣的是中國，宣稱要支持台灣，以實質方式協助台灣強化軍事力量，建立計畫幫助台灣國際交往的是美國。把幫助我們的說成是別有用心的怪叔叔，把欺負我們的說他是被迫。當我們被對方用刀刺傷，這些人說我們沒被子彈射穿就顯示對方的自制。這已經不是斯德哥爾摩症候群可以解釋，就是降中厭台到腦殘而已。
彭斯會這麼清楚提出美國對中政策主張，其演說還在十天前被川普總統在聯合國先預告，更在演說前兩天有資深官員向媒體先吹風。並在演說結束後一天，美國又發布了國防工業檢討報告，把中國對美國的軍事及工業威脅又再說了一次。由於這時候剛好是中國的「十一黃金假期」，但也是在雙十之前，感覺美國像是先前已經準備好這個時候一樣接著一樣推出來，中南海在這短期間應該不太好過。
但這也意味著美國藉由清楚的政策宣示向盟友表達立場，希望朋友們也清晰以對，不要再模擬兩可。台灣如果自以為是的搞兩面下注，認為可以從兩邊都得利，反而會引發盟友的質疑，以及中國要台灣在抗美一事上以明確的行為表態，屆時會淪為對兩邊都無法討好的下場。台灣不僅要選邊，也要選對的邊，還要做對的事，因為大家都不要一個只會關注自身訴求，出了事哭求別人幫忙，但又以種種理由拒絕與盟友對話討論的豬隊友。
APEC議程將被美中對決態勢所支配
由於彭斯會代表美國出席今年十一月在巴紐的亞太經合會（ APEC ），在新加坡的美國-東協峰會，以及東亞峰會（ EAS ）。因此彭斯的聲明似乎也在告訴美國的亞太盟友美國的對中政策，這會導致今年十一月在巴紐以及新加坡這幾個會議的議程定論，會沿著美國最新中國政策的對立軸線展開。相信美中這時候必定積極找各自的盟友與幫手，以便在這些會議迎戰對方。
也很重要的是，在美國已經退出TPP，但又簽了新版NAFTA，美韓FTA，以及宣佈美日會展開貿易談判之後，可能CPTPP在美國這個巨大磁場透過雙邊協議的拉扯下會進一步四分五裂，或是CPTPP也可能參照USMCA的版本而做出修正，進而還是可以讓美國加入。端視哪一種比較可能出現。
對一帶一路的批評也可能會在這幾個論壇中展開，而東協加六的RCEP，以及南海行為準則（ COC ）等議題在APEC中不太可能缺席，只是美國對中國的態度如此明確，COC是否會照原先中國的期待與主導的方向走，可能會有變數。
維持謹慎自持的現狀不會持盈保泰，機會逝去就再也不回頭
副總統彭斯的10月4日演說代表了美國對中政策的大轉變，且這個變化應會長期化。這個轉變從去年底發表的美國國家安全戰略就有端倪，其政策基軸的斷裂性比延續性高出許多，如果對美國的中國政策解讀還停留在延續性高於斷裂性，或是一切會以維持原狀，惟在態度上會有小調整等傳統觀點，絕對是對現在美國政策的嚴重誤讀。
由於中國改變包括台海在內的現狀在先，美國現在也決定有所調整，但因「維持現狀」是台灣取信於國際的重要通關密語，因此不可荒廢，但我們要清楚現在對維持現狀的意義，已經不同於過去兩年強調台灣會謹慎自持不亂動的意思了。美中對決現在有強烈的意識形態色彩，且是沿著軍事、經濟、科技、社會、政治價值等全方位展開。台灣既是處於這個對決的鋒線，也是位於中心點，但也因這個局勢而湧現了許多過去沒有的機會。從棋子變成棋手，此其時已。
現在需要在戰略上的大膽與創新，但在執行的戰術上採取平衡作為。如果在戰略上還是以不犯錯為優先搞謹慎自持，可能會失去許多難得的機會。
作者賴怡忠為台灣智庫諮詢委員。
本文經《思想坦克》（www.voicettank.org）授權轉載，原文發表於此（原文連結）。
新聞來源：華視新聞
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