呂心喻、朱姰霖、黃雪瀅、李芸
【專題記者呂心喻、朱姰霖、黃雪瀅、李芸綜合報導】截至民國109年4月，新型冠狀病毒（COVID-19）橫掃全球，超過200萬人染病、14萬人死亡。許多國家因防疫疏忽，更助長疫情快速擴散，反觀台灣從初期擬定諸多對策，有效避免疾病失控，目前累計確診人數不到500例，防疫經驗備受國際關注。但在疫情發展中，中央防疫政策逐步擴增，各界紛紛提出質疑：這些頒布的命令是否已超出政府權力、程序制定是否正當、實際執行又會遇到什麼問題？政府防疫的一片讚譽下，有什麼未被注意的疑慮？
衛福部《紓困條例》力抗肺炎 指揮中心掌握疫情動向
17年前，SARS防疫作業執行困難，反映出政府缺乏跨部會整合機制。因此，政府近年逐步修正《傳染病防治法》，並明定中央流行疫情指揮中心的運作規範。早在1月20日，疫情尚未爆發前，衛生福利部疾病管制署即成立｢嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」（以下簡稱指揮中心），成為抗疫行動中發布命令的最高指揮單位。指揮中心隨即掌握疫情動向，諮詢各方專家學者意見，陸續訂定禁止口罩出口、疫區歸台國人居家隔離、口罩實名制等因應措施。
為部署防疫行動，同時幫助受疫情衝擊的行業，行政院2月20日通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《紓困條例》）草案。《紓困條例》在短短五天內經過立法院三讀，並於2月25日公布，作為執行命令和使用資金的法源依據。國立政治大學法律學系副教授林佳和對此解釋，當國家面對現有法律不足，卻又必須處理新問題時，便需要訂定特別條例。
指揮官權利無限上綱？法律授權過大引疑慮
政府根據《紓困條例》，不僅發放補助、津貼給受影響的人民或業者，更有權力管制防疫期間的違法行為，如哄抬防疫物資價格、散播疫情相關不實資訊等。《紓困條例》第七條說明：「指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」。意即「只要有防疫需要」，便能「制定措施」，但法案卻未詳述「防治控制疫情需要」及「實施必要之應變處置或措施」的實際內容，使第七條缺少法律明確性。林佳和說：「這就是空白授權，就像空白支票，金額由你自己填。」也因《紓困條例》中未明確限制指揮官的權限，指揮官便可基於防疫的理由，發布多項禁令。
政府於2月23日頒布「禁止全國醫護人員出境」的命令引起爭論。同時境外移入確診案例劇增，為避免校內師生群聚感染，指揮官也下令禁止高中職以下師生出國。由於禁令牽涉人身自由，造成師生反彈。臺北市立景美女子高級中學老師H（化名）說：「當時接收到消息的第一個反應是，這有法律依據嗎？」指揮中心隨後才宣布禁令是依《紓困條例》第七條訂定，民眾因此質疑禁令的法源依據是否不夠充分。不過指揮中心諮詢委員李秉穎對此表示，緊急時期應以防疫優先，若每項措施都仔細追究法源實屬不易。
4月9日，指揮中心認為酒店和舞廳難以維持社交距離，宣布全台酒店、舞廳自該日起停業。此次，指揮中心再以《紓困條例》第七條為法源依據，發布防疫措施及禁令，先是管制出入境再到規範各行業等。林佳和指出，第七條能夠管轄範圍過廣，似乎「包山包海」。他說明，雖然法律條文無法詳細列出所有細則，但條文內應再補充第七條所能規範方向跟對象，讓此法受到規範。
國立臺灣大學法律學院教授林明昕則有不同看法，他認為，直接看《紓困條例》第七條確實過於模糊，但若是與其他條文一起判讀，《紓困條例》整體並無不明確或違憲之嫌。
司法院前大法官許玉秀另外指出，《紓困條例》的問題在於「授權太廣」。因為中央並沒有在發布決策時加以詮釋，導致決策比例可能拿捏不當，造成模糊狀態，「重點是，你在做處置的時候能不能把道理講清楚。」
為解決《紓困條例》的各項爭議，時代力量於3月24日提出部分條例的修正草案。時代力量國會黨團總召邱顯智表示，《紓困條例》部分內容過於籠統，很難不引起爭議。以禁酒店、舞廳營業為例，指揮中心並未詳細說明相關業者何時能復工。邱顯智說：「人民沒有辦法預測政府下一步會採取什麼樣的措施。」⺠眾雖然願意犧牲權益配合防疫措施，但政府也必須制定明確的法案細節，讓人民能預見政府下一步的實施方向。
操之過「疾」 中央配套不足引民怨
透過《紓困條例》，指揮中心得以緊急、快速地提出多項政策，但也因政策發布太過突然，中央缺少許多後續配套措施。一旦指揮官發布決策，下級機關需自行詮釋並執行細部內容，易使訊息傳達及決策結果產生灰色地帶。
以最早停課的國立臺灣師範大學為例，該校3月31日出現感染源不明的本土感染案例，消息一發出導致學生恐慌，學校卻隔天才宣布將進行消毒並停課。臺師大國文學系學生李謙說明，校方得知確診後，隔天卻尚未消毒，也未制定其他應變措施，「大家就想說，現在到底要不要去學校上課？」所以有些學生在網路上自行發起停課行動。李謙也提到，臺師大從開學即協助老師學習使用遠距軟體「Zoom」。不過停課期間，教育部無預警下令停用該軟體，致使老師需另學習新軟體。但由於教育部未提供足夠的配套支援，有些尚未釐清狀況的老師，只能繼續使用「Zoom」教學。
中原大學亦難與中央措施接應。為避免師生群聚感染，中原於3月16日率先提出將於3月24日實施「類似非同步遠距教學（註）」。未料發布計畫三天後，教育部以「中原尚未有確診病例」為由，退回中原的決策，師生頓時無所適從。中原教務長夏誠華也證實，教育部在中原校方發布計畫前，完全沒有列出關於遠距教學的配套規範，也因中央和學校對防疫部署的溝通不足，才使校方需反覆修改決策。中原學生議會學生權益委員會主席邱弈洲點出：「（中央的）配套措施的確可以更確實。」同時他也提到，此事件使得校方往後作為更加謹慎，不願意提出過多的防疫配套措施。
註：中原大學校方說明，全校課程改採線上教學。不過學生住宿、師生上課日程、生活輔導、上班上課等運作都會照常。
教育部如今的防疫規定不夠完善，執行上和各校又未取得共識，導致各個大學即使超前部署也可能白忙一場。指揮中心、行政院和各部會之間的溝通是防疫合作的關鍵，若中間的資訊傳達有所疏漏，受影響的不只是決策接受者，也可能是其他相關民眾。行政院發言人Kolas Yotaka（谷辣斯．尤達卡）回應：「畢竟防疫期間，是（政府）忍痛不得不做這個決定的時候。」
疫情之後 《傳染病防治法》仍待修整
為解決《紓困條例》的各項爭議，時代力量於3月24日提出部分條例的修正草案，希望規範《紓困條例》第七條中指揮官發布措施的權限。邱顯智認為，要先將法治制定完備，⾏政運作才會擁有正當基礎。他也說明，若法律授權無邊無界，行政單位在執行命令時，可能也會因規範不清楚而造成混亂局面。
時代力量擬更改的草案中提及，隔離、檢疫的目的雖非等同逮捕、拘禁，卻已影響民眾的人身自由，但民眾目前無法申請救濟。因此，他們盼能在《紓困條例》第八條中新增：「人民受集中隔離、集中檢疫或其他限制人身自由之應變處置或措施者，其本人或他人得依提審法之規定聲請提審。」經此修正，便能讓受居家檢疫、居家隔離規範的民眾能事後向法院申請行政救濟。
林佳和表示，補充《紓困條例》的法規細節，並不會導致法條過於冗長或行政作業缺乏彈性。他舉例，英國首相鮑里斯・強生（Boris Johnson）於4月初送入加護病房前，其政府在短時間內發布約300頁的緊急命令。林佳和對此解釋，雖然我國與英國採用不同法律體系，但國內具備各方專家，即使時間緊迫，絕對有能力制定比現在更完整的條例內容。因此，政府應適度地把第七條修得更詳細，使民眾的權益不被侵害。
《紓困條例》目前將實施至110年6月30日，若要繼續延長效力，必須經立法院同意。林明昕補充，《紓困條例》有其時效性，待疫情結束後，國家便不會再以此法為主要依據，而是回到普通法，也就是《傳染病防治法》。「現在我們在打仗，之後還有生養、調養、休息很多事，所以它不會立刻不見，也不應該立刻不見。」林明昕認為，疫情結束後，政府應另定復原條例，輔助受創產業回歸正軌。
疫情下特別條例緊急通過，難免造成諸多爭端和疏漏。邱顯智也盼政府在疫情後修正《傳染病防治法》，能盡量適用於不同危機，以後國家若不幸再發生疫情，便無需再額外訂立特別條例。
新聞來源：政大-大學報
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