賴清德不進議會 遭監察院懲處申誡!

黃益源 報導  / 台南市

台南市長賴清德日前因拒絕進議會備詢，遭監察院彈劾。公務員懲戒委員會審理後，認定賴清德違反法定列席義務，且又因無正當理由，拒不列席議會，違反公務員服務法規定，議決予以申誡之懲戒處分。(圖片來源／翻攝賴清德臉書)

《賴清德公懲會記申誡全文》

被付懲戒人賴清德係臺南市市長，於臺南市議會第2屆第1次與第2次臨時會及第2屆第1次定期大會之開會期間，經臺南市議會合法邀請拒不列席議會，經監察院彈劾移送本會懲戒。本會審議結果，認被付懲戒人身為直轄市市長，未能遵守地方制度法第48條規定，拒不列席議會前揭所述之定期會，違反法定列席義務；又無正當理由，拒不列席議會前揭所述之臨時會，亦違反地方制度法第49條之規定。有違公務員服務法第5條、第7條所定，公務員應謹慎，及執行職務應力求切實之旨，爰議決予以申誡之懲戒處分。理由臚列如下：

一、被付懲戒人所提申辯書，暨其向監察院出具之書面說明，就其未列席臺南市議會第2屆第1、2次臨時會，及第2屆第1次定期會議等情，均直承不諱。惟其申辯意旨略以：

(一)「府會爭議」乃重大政治問題，非行政權違法失職，不屬於司法審查範圍，監察院亦不得彈劾。

(二)檢視我國地方自治制度設計目的，民選市長與民選議會之關係，係採「議會-首長」雙軌制。依司法院釋字第498號解釋意旨，地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關應予尊重，本件移送，乃單方要求首長服膺議會，忽視首長民主正當性。

(三)地方制度法第48條及第49條，乃欠缺法效性之訓示規定，不能援引為地方行政首長應以「口頭進行施政報告」及「強制列席」地方民意機關之依據。

(四)臺南市議會議事規則第23條第1項但書規定，違反法律優位及法律保留原則。臺南市議會第2屆第1次、第2次臨時會及第1次定期會違法。申辯人並無依地方制度法第48、49條規定之出席義務。本件彈劾案基礎事實之認定錯誤。

(五)申辯人不進議會，乃凸顯地方黑金政治問題之嚴重性，補充申辯並以掃除黑金已見曙光，申辯人已於第2屆第2次議會定期會時，列席提出施政報告並說明。

二、惟查：

(一)社會事實縱使具有政治內涵，但經立法者就相關人員之作為與不作為規範，明定為法律，而其適用發生爭議者，為法律問題，非政治問題。本件關於地方制度法第48條、第49條等法規適用之爭議，被付懲戒人辯稱屬政治問題云云，並不可採。至所引司法院釋字第328號、419號解釋，乃分別就固有疆域或行政院院長非憲法上義務之辭職等事項之闡釋，核與本件事實，已有法律明文規範之情形不同，自不得比附援引。被付懲戒人所辯監察院逾越權限，介入政治紛爭，違憲擴權，本件不屬於司法審查範圍一節，自不足採。

(二)次按「地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」業經司法院釋字第498號解釋在案。是地方自治團體享有自主與獨立之地位之前提，乃在憲法及法律保障之範圍內。地方自治團體或其成員違法者，自無國家機關應予以尊重之憲法、憲法解釋、法律或法理依據。司法院釋字第498號解釋，另就自治區域內之人民，依法選舉產生其首長與民意代表，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權者，則各該首長與民意代表，除應直接對其選民負責外，其相互間是否相關，如何相關，闡釋如下：「地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。」此一分別由住民直接選舉之首長與民意代表間之關係，究屬「總統制」、「內閣制」、「雙首長制」，容待學術研究。惟地方行政機關與地方立法機關間，依法有權責制衡之關係，乃我國釋憲者之有權解釋，應予遵守。被付懲戒人所辯本件乃單方要求首長服膺議會，忽視民主正當性云云，容有誤解。

(三)再按地方制度法第48條規定，直轄市議會定期會開會時，直轄市長應提出施政報告。直轄市議員於議會定期會開會時，有向直轄市長，就其主管業務質詢之權；同法第49條規定，直轄市議會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請直轄市長列席說明。上開規定固未明文規定，相關人員違反其法定作為義務時之法律效果，但不能因而否定其為有效之法律。如有違反，即構成同法第84條規定：「直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長適用公務員服務法；其行為有違法、廢弛職務或其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。」之「行為違法」，並不以造成市民福祉受損為法律適用要件。申辯意旨略以，地方制度法第48條及第49條，乃欠缺法效性之訓示規定；本件並無地方制度法第84條之適用云云，並無理由。

（四）地方制度法第48條規定之「提出施政報告」、「質詢」，應以何種方式行之，法律未設明文規定。其相關之補充規定，如果已依法訂定，未逾越被補充規定之文義，且有助於府會權責制衡關係之互動者，即無違反法律優位原則、法律保留原則，對於提出施政報告或接受質詢之直轄市長而言，尤不生違反依法行政原則問題。查臺南市議會組織自治條例第24條第2項規定：「前項議事規則，以規範議事事項為限，由本會訂定，報行政院備查，並函知市政府。」臺南市議會爰依該項規定，訂定臺南市議會議事規則（臺南市議會議事規則第1條參照）。依該規則第31條第1項、第32條、第33條規定，既符合以規範議事事項為限之授權目的，與司法院釋字第498號解釋所闡釋，地方行政機關與地方立法機關間依法有權責制衡關係之意旨亦無違背，自不生被付懲戒人所指違反法律優位原則、依法行政原則與法律保留原則問題。

（五）地方制度法第49條規定，直轄市議會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請首長列席說明，並無臺南市議會議事規則第31條、第32條規定之適用。該條規定依其文義，僅屬直轄市議會之權限規定，未規定直轄市長於接到邀請後，是否有列席議會開會之義務。一旦發生爭議，自應由本會於裁判上加以補充。查直轄市議會，因對特定事項有明瞭之必要，而邀請直轄市長列席議會說明，衡諸我國地方行政機關與地方立法機關各有其民主正當性，但依司法院釋字第498號解釋，其相互間依法應有權責制衡關係之旨，則本條規定，應解釋為直轄市長接到直轄市議會臨時會邀請後，除有正當理由外，有列席議會臨時會開會之義務，既非當然有列席義務，亦非得隨意置之不理，始為符合釋憲者意旨之解釋。而直轄市長不進議會，如因議長涉及議長、議員之賄選，其職位不具民主正當性，不應主持議事，其此舉乃凸顯地方黑金政治問題之嚴重性者，乃以政治目的拒絕法律規範，難謂有正當理由。

(六)臺南市議會依臺南市議會組織自治條例第24條第2項規定訂定，其第23條第1項但書，規定每屆議員改選之後，程序委員會成立之前，臺南市議會之議事日程，由議長逕核提大會商討，並無違反上開地方立法機關組織準則第22條第1項前段及第3項規定及臺南市議會組織自治條例第18條前段規定，且議事日程，在每屆議員改選之後，程序委員會成立之前之過渡時期，由臺南市議會大會決定，具有其民主正當性，與議會民主正當程序原則無違，難謂有何違反法律優位原則、法律保留原則可言。

(七)末查被付懲戒人辯稱其不進入議會，乃因議長涉及議長、議員之賄選，李全教之職位不具民主正當性，不應主持議事，其此舉乃凸顯地方黑金政治問題之嚴重性，其後，認「掃除黑金」已看見曙光，已於第2屆第2次定期大會，開會首日進入議會提出施政報告並列席說明，然查臺南市議會依法召開第2屆第1次、第2次臨時會、第2屆第1次定期會，經合法通知被付懲戒人，仍拒不列席議會，其執議長個人涉及刑案，已遭起訴，不應主持議事為由，並無從解免其應列席議會定期會之法定義務，亦非其得免於列席議會臨時會之正當理由。至所稱其後，已列席議會第2屆第2次定期會，僅足供處分輕重之參考，亦難資為本件免責之論據。

新聞來源：華視新聞